A satisfação da dívida da Fazenda Pública por precatórios vem sendo motivo de discussões desde que foi instituída oficialmente pela Constituição de 1934. Diante do risco de o cidadão não receber o dinheiro devido, parlamentares mudam as regras no meio do jogo, com novos parcelamentos; instituem leilões e permitem compensação por meio de tributos, medidas que, ainda assim, não garantem que estados e municípios fechem suas contas. Ao cidadão, depois de ver o direito reconhecido pela Justiça, resta aguardar na fila para receber o crédito.
Em 1996, parlamentares instituíram uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) com o objetivo de investigar a emissão de títulos por estados e municípios para o pagamento de precatórios, num episódio que ficou conhecido como "Escândalo dos Precatórios". Como marco desse período, ficou registrada a atitude de uma professora que compareceu a uma das reuniões da comissão instalada no Senado para devolver R$ 0,42 que recebeu como indenização por ter o seu veículo atingido por um carro do Exército.
O acidente tinha ocorrido em 1988, e o dinheiro, segundo a professora, não daria para pagar o combustível para ir à Caixa Econômica Federal receber a dívida. Sua participação foi um ato contra um modelo de pagamento que, ao longo do tempo, não satisfez adequadamente ao cidadão. Ao longo dos 22 anos desde a promulgação da Constituição Federal, o dispositivo que trata da execução contra a Fazenda Pública, o artigo 100, sofreu quatro emendas, sendo a última a Emenda Constitucional (EC) n. 62, de 9.12.2011. O objetivo de todas elas foi tentar equilibrar o direito de o cidadão receber o dinheiro e a solvência dos entes federados.
Precatório de R$ 17 milhões
A despeito do valor irrisório pago, à época, à professora e a milhares de brasileiros ao longo dos anos, a inércia estatal em pagar suas dívidas também produz quantias vultosas, em razão da correção monetária e da incidência de juros entre a conta de liquidação e a efetiva data de pagamento. Uma simples ação pode resultar num precatório gigante para estados e municípios, como o caso do precatório de R$ 17 milhões pendente de pagamento no Superior Tribunal de Justiça (STJ) e devido pela Fazenda do Estado de São Paulo a título de honorários. A dívida inicial foi calculada em R$ 5 milhões há pouco mais de uma década, e ainda não há previsão de quando o dinheiro será depositado.
A EC n. 30, de 2000, segundo o trabalho dos estudiosos Rodolfo Pamplona Filho e Társis Silva de Cerqueira, denominado "A execução contra a Fazenda Pública na Justiça do Trabalho", corrigiu o equívoco histórico da atualização monetária dos valores do precatório. Antes, para receber a diferença dos valores corrigidos, era preciso a expedição de precatório complementar, a ensejar infindáveis solicitações de complemento, o que tornava a quitação real do débito difícil. Com a promulgação dessa emenda, impôs-se a atualização no momento do pagamento, independentemente da expedição de novo precatório.
As requisições recebidas no Tribunal até 1º de julho são autuadas, atualizadas e incluídas na proposta orçamentária do ano seguinte. Até 31 de dezembro do ano para o qual o pagamento foi previsto no orçamento, a entidade devedora deve depositar os valores equivalentes perante o tribunal, que procede ao pagamento conforme ordem de preferência e cronológica de apresentação.
No âmbito da Justiça Federal e do STJ, o pagamento de precatórios é, atualmente, realizado mediante a abertura de conta remunerada, em favor do beneficiário, que poderá efetuar o saque em qualquer agência da instituição depositária, sem a necessidade de alvará judicial. Em alguns casos, após a abertura de conta remunerada, os valores ficam bloqueados e serão liberados mediante alvará de levantamento expedido pelo juízo de origem.
A EC n. 62 determinou que a correção deve ser feita pela remuneração básica da caderneta de poupança (TR) e, para fins de compensação da mora, incide juros simples, no mesmo percentual que remunera a poupança. Da data limite para a inclusão orçamentária ao pagamento do precatório, não há a incidência dos juros de mora, segundo a súmula vinculante 17, do Supremo Tribunal Federal (STF). Vedou-se, assim, a aplicação dos juros compensatórios na atualização dos requisitórios.
Incidência de juros na integralidade
Segundo o STJ, para o pagamento dos juros de mora que não foram computados na conta que deu origem ao precatório, é imprescindível a aplicação do precatório complementar, pois não é possível o acréscimo ao valor do que já foi expedido. Essa expedição se dá independentemente do ajuizamento de nova execução, bastando a apresentação dos cálculos pelo credor e a intimação da Fazenda Pública.
Segundo o relator de um dos recursos interpostos pela Fazenda, ministro Teori Albino Zavascki, "é firme o posicionamento do STJ no sentido de que, havendo precatório complementar, é incabível a aplicação da norma prevista no artigo 730 do Código de Processo Civil (CPC), que determina a citação da Fazenda Pública para, querendo, opor embargos, bastando apenas a simples intimação do devedor para conhecimento dos novos cálculos" (REsp 831.830).
Os embargos à execução servem para o executado impugnar a pretensão do credor. No julgamento do Resp 385.413, o então relator para o acórdão, ministro Franciulli Netto, fixou na ementa que esses embargos constituem meio de impugnação incabível contra a conta de atualização para a expedição de precatório complementar, pois isso levaria a uma infinidade de processos de execução para um único processo de conhecimento, perpetuando-se, assim, a dívida da Fazenda Pública.
Sobre a possibilidade dos juros de mora, o STJ firmou a tese de que, se houve coisa julgada, em que a decisão exequenda determine expressamente a incidência de juros desde a data da expedição do precatório até o efetivo pagamento, este título deve ser obedecido na sua integralidade, em consonância com as regras da coisa julgada material (AgRg no AgRg no Resp 724.503).
A ementa desse julgado é categórica: "O título judicial exequendo determinou, expressamente, a incidência de juros de mora até o depósito da integralidade da dívida, hipótese na qual, sob pena de violação à coisa julgada, não cabe a exclusão de referida parcela dos cálculos para expedição do precatório complementar."
Já quanto à natureza do processo que contém a ordem judicial de pagamento contra a Fazenda Pública, o STJ entende que essa ordem, bem como os demais atos necessários à quitação do precatório, diz respeito ao campo administrativo. A súmula 311 do STJ dispõe que "os atos do presidente do tribunal que disponham sobre processamento e pagamento de precatório não têm caráter jurisdicional". O entendimento é que, por ser uma decisão administrativa, contra a atividade desenvolvida pelo presidente do tribunal competente na condução dos trabalhos, não é cabível a interposição de recurso especial. (AgRg no AG 288.539).
O STJ também tem o entendimento de que não cabe execução provisória contra a Fazenda. Assim, só é inserido em orçamento o pagamento de débitos advindo de sentenças transitadas em julgado (Resp 447.406). A súmula 461 oferece a possibilidade de o contribuinte optar por receber por precatório ou por compensação o indébito tributário confirmado por sentença transitada em julgado, e a Corte também aceita a nomeação à penhora de precatório do próprio contribuinte executado pela Fazenda devedora (Resp 791.573).
Bilhões em dívidas
A justificativa para estados e municípios em protelar o pagamento de precatório é não dispor de recursos suficientes no orçamento. Os entes invocam o princípio da "reserva do possível", ao alegar que não têm recursos para cumprir as ordens judiciais, pois precisam atender obrigações constitucionais relevantes, com investimento em setores essenciais, como saúde e educação.
Como há o entendimento de que não cabe intervenção nas hipóteses de inexistir uma atuação dolosa e deliberada em não pagar, o credor de precatórios acaba ficando em segundo plano. "Já julguei casos contra a Fazenda em que morreram as partes, os sucessores e os advogados e a dívida ainda não havia sido quitada", afirmou o juiz César Sabbagi, em palestra proferida no Conselho Nacional de Justiça (CNJ).
Dados apresentados em seminário realizado pelo CNJ, em 30 de setembro de 2010, apontam na dívida pública brasileira a existência de cerca de R$ 84 bilhões representados por quase 280 mil precatórios pendentes. No município de São Paulo, o montante global da dívida era de R$ 10,73 bilhões, com precatórios atrasados desde 2001.
As soluções impostas ao longo dos anos foram sucessivos parcelamentos. Com a promulgação da Constituição de 1988, houve a permissão de parcelamento dos precatórios pendentes em oito anos. A EC n. 30 autorizou outro parcelamento, salvo algumas exceções, em dez parcelas anuais, e a última emenda (EC n. 62) instituiu um regime especial, a par do regime comum, que possibilita o pagamento dos precatórios em prazo de até 15 anos.
De acordo com o artigo 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), o ente inadimplente tem a opção de fazer o depósito mensal em conta especialde, no mínimo, de 1% a 2% da receita corrente líquida, a depender do ente e de sua localização geográfica, ou o depósito anual do valor equivalente à soma dos precatórios atrasados devidamente corrigidos, dividido pelo número de anos que faltam para completar o prazo de 15 anos. O não pagamento das parcelas permite o sequestro da conta pública no valor da dívida ou a utilização de créditos para a compensação de tributos da pessoa política devedora.
O município de São Paulo fez a opção pelo regime especial mensal, fixando o percentual de 1,5% da receita corrente líquida apurada (Decreto n. 51.105/2009). A projeção do recolhimento mensal desse valor, segundo conclusão do ministro do Tribunal Superior do Trabalho (TST) Ives Gandra da Silva Martins Filho, em artigo sobre o tema, faz com que os precatórios vencidos só sejam liquidados em 31 anos e dez meses, bem acima do prazo previsto. Para a liquidação dos precatórios vencidos e dos novos que ingressarem nesse período – uma média de R$ 760,6 milhões –, deveria haver um depósito de 5,65% da receita corrente líquida.
O constituinte previu outras soluções para liquidar o estoque de precatórios. O credor, depois da EC n. 62, tem a faculdade de entregar seus créditos para a compra de imóveis públicos, conforme estabelecido em lei da entidade federativa, e a possibilidade de conciliação no âmbito das entidades devedoras e dos tribunais. A União pode ainda assumir créditos e refinanciá-los. A constitucionalidade de vários dos dispositivos da emenda, entretanto, está sendo questionada no STF por meio de quatro ações: ADI 4.357/DF, ADI 4.372/DF, ADI 4.400/DF e ADI 4.425/DF – todas tiveram o julgamento suspenso no último dia 16.
A solução por RPV
As execuções contra a Fazenda por meio de precatório remontam à Constituição de 1934. A Constituição de 1946 introduziu o regime para estados e municípios, tendo em vista a impenhorabilidade dos bens públicos. Atualmente, são pagos na esfera federal por esse sistema os créditos com valores superiores a 60 salários mínimos.
Quantias iguais ou inferiores a esse limite são pagas mediante requisição de pequeno valor (RPV), um mecanismo mais simples de pagamento da dívida judicial da Fazenda Pública, que pode ser resolvido em 60 dias depois da expedição pelo tribunal que a deferiu (EC n. 30 e Lei n. 10.259/2001). No âmbito estadual e municipal, os limites para pagamento das obrigações consideradas de pequeno valor são de até 40 e 30 salários mínimos, respectivamente (artigo 97, parágrafo 12, ADCT), se não houver lei que determine valor diverso.
O ministro Arnaldo Esteves Lima, do STJ, em artigo intitulado "MP do Bem e Requisição de Pequeno Valor", declarou que esse sistema mais ágil de pagamento tem elevado significado social, especialmente para os mais necessitados: "Aqueles que percebem menor remuneração não mais precisam se sujeitar à penosa via do precatório para receber os créditos decorrentes de decisões judiciais." Em relação à dedução de honorários contratuais, a partir da RPV, o STJ tem o entendimento de que os honorários advocatícios não podem ser destacados da quantia global da execução com o objetivo de serem recebidos por RPV..
Em benefício do cidadão, além do mecanismo de pagamento por requisição de pequeno valor, o constituinte previu que pessoas com doença grave e as que completarem 60 anos na data de expedição do precatório têm prioridade no recebimento. É apontada, em relação à idade, uma inconstitucionalidade no STF: a medida discrimina os idosos que completaram 60 anos só depois da expedição. A EC n. 62 é regulamentada pela Resolução n. 115, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), editada após quatro meses de estudo por especialistas.
Essa resolução recomendou, entre medidas de gestão dos precatórios, a instituição de um sistema que dê transparência ao modo como as entidades devedoras estão cumprindo as exigências constitucionais. Determinou ainda a instituição de um Comitê Gestor para as contas especiais e, também, a criação do Cadastro de Entidades Devedoras Inadimplentes (Cedin), como mecanismo de efetivação do comando que impõe sanções às entidades que não façam os depósitos exigidos, tais como a suspensão de verbas do Fundo de Participação do Município, entre outras medidas.
Muitos acreditam que não haverá solução para o pagamento de precatórios enquanto não se responsabilizar o dirigente público pela não inclusão do dinheiro no orçamento. Decisão do STJ admite multa – astreintes – como meio coercitivo para impor à Fazenda o cumprimento de medida antecipatória ou de sentença definitiva de obrigação de fazer ou entregar coisa, nos termos dos artigos 461 e 461-A do CPC. Mas não há nada que puna os administradores do dinheiro público pelo não pagamento da dívida pública judicial. Punir a Fazenda, como ocorre hoje, significa impor uma sanção a nós mesmos, contribuintes.
REsp 831830 Resp 724503 Resp 385413 Ag 288539 Resp 447406 Resp 791573
STJ
