O Supremo Tribunal Federal (STF) iniciou nesta quinta-feira (3) o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5135, em que a Confederação Nacional da Indústria (CNI) questiona norma que incluiu no rol dos títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa (CDA) da União, dos estados, do Distrito Federal, dos municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. O relator, ministro Luís Roberto Barroso, votou pela improcedência da ação, pois entende como constitucional o protesto efetuado pela Fazenda Pública para promover a cobrança extrajudicial de CDAs e acelerar a recuperação de créditos tributários.
Até o momento, quatro ministros – Teori Zavascki, Rosa Weber, Luiz Fux e Dias Toffoli – seguiram este entendimento. O ministro Edson Fachin, acompanhado pelo ministro Marco Aurélio, abriu divergência entendendo o protesto de CDA como inconstitucional. O julgamento será retomado na próxima semana.
Ao propor a ação, impugnando o parágrafo único do artigo 1º da Lei 9.492/1997, acrescentado pelo artigo 25 da Lei 12.767/2012, a confederação sustentou que o protesto de CDA não tem qualquer afinidade com os institutos dos protestos comum e falencial, e que a utilização do protesto pela Fazenda "teria o único propósito de funcionar como meio coativo de cobrança da dívida tributária, procedimento esse que revela verdadeira sanção política". Sustenta também vício formal por conta de falta de sintonia e pertinência temática com o tema da Medida Provisória (MP) 577/2012, que foi convertida na lei em questão.
Relator
O ministro Roberto Barroso inicialmente rejeitou a alegação de vício formal. Ele explicou que o STF, ao julgar a ADI 5127, declarou inconstitucional a prática do "contrabando legislativo", mas modulou os efeitos da decisão para preservar, até a data do julgamento, as leis oriundas de projetos de conversão de medidas provisórias, em obediência ao princípio da segurança jurídica. E a lei em questão, segundo explicou, se enquadra nesta situação.
O relator também afastou as alegações de vícios materiais. Ele afirmou que o protesto das certidões de dívida ativa é um mecanismo constitucional legítimo de cobrança do crédito tributário. Em seu entendimento, essa modalidade de cobrança extrajudicial não afronta a Constituição Federal nem representa uma forma de sanção política, porque não restringe de forma desproporcional direitos fundamentais assegurados aos contribuintes.
Em seu voto, o relator observou que a jurisprudência do STF veda sanções que interfiram no funcionamento legítimo da empresa de forma a coagi-la a pagar impostos. Entretanto, não verificou qualquer sanção desse tipo na lei questionada pela CNI. No entendimento do ministro, não há inconstitucionalidade em se criar uma forma de cobrança extrajudicial para ser utilizada em vez da execução fiscal.
O ministro Barroso destacou que a cobrança extrajudicial também não representa violação do devido processo legal, como alegou a CNI. Segundo ele, o fato de existir uma via de cobrança judicial da dívida com a Fazenda Pública não significa que seja a única via admitida para a recuperação de créditos tributários ou que deva ser exclusiva. "O fato de haver o protesto não impede o devedor, o contribuinte, de questionar judicialmente a dívida ou a legitimidade do próprio protesto", afirmou.
O relator salientou que a cobrança extrajudicial, por meio de protesto, é uma modalidade menos invasiva aos direitos do devedor que uma execução fiscal, que permite a penhora dos bens do devedor até o limite da dívida desde a propositura da ação judicial.
Divergência
Para o ministro Fachin, a inclusão dos CDAs no rol dos títulos sujeitos a protesto é uma sanção ilegítima que viola a atividade econômica lícita. Em seu entendimento, essa forma de induzir o contribuinte a quitar débitos tributários é, sim, uma sanção política, o que é vedado pela jurisprudência do STF. Para o ministro, o protesto de dívidas tributárias é incompatível com a Constituição Federal, pois há outros meios adequados e menos gravosos para efetuar a cobrança de tributos.
O ministro entende que o protesto de certidão é oneroso para o empresário e não é instrumento indispensável para o ajuizamento da ação fiscal. Segundo ele, o empresário com título protestado passa a ter restrições no mercado, como a dificuldade para obtenção de crédito, que podem afetar sua atividade, produzindo efeitos que vão além da execução fiscal e ofendendo o princípio da proporcionalidade. "As restrições opostas à obtenção de crédito podem, não raro, equiparar-se à indevida restrição nas atividades comerciais dos contribuintes", afirma.
O ministro Marco Aurélio, além assinalar a inconstitucionalidade material da norma, que entende ser uma forma de coerção política para que o devedor quite seus débitos com a fazenda pública, entendeu haver também vício formal de inconstitucionalidade, pois a norma era matéria estranha ao escopo da Medida Provisória 577, que tratava da extinção das concessões de serviço público de energia elétrica e a prestação temporária do serviço.
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