Andressa Guimarães Torquato F. Rêgo*
Roberto Codorniz Leite Pereira*
Andressa Guimarães Torquato F. Rêgo
Pesquisadora do Núcleo de Estudos Fiscais da Fundação Getúlio Vargas. Graduada em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Doutoranda em Direito Financeiro pela Universidade de São Paulo
Roberto Codorniz Leite Pereira
Mestrando em Direito e Desenvolvimento pela Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas. Graduado em Direito pela Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas. Pesquisador do Núcleo de Estudos Fiscais da Fundação Getúlio Vargas. Advogado
Artigo - Federal - 2011/3092
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Artigo elaborado no NEF - Núcleo de Estudos Fiscais da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas - DIREITO GV. |
1 - Introdução
O tema das Certidões de Regularidade Fiscal tem sido recorrentemente objeto de intensos debates entre o Fisco e o contribuinte devido à relevância que tal certidão vem assumindo na dinâmica negocial atual.
Recentemente, a PriceWaterHouseCoopers (PWC) organizou um estudo intitulado "O processo de obtenção de certidões negativas e os impactos na atividade empresarial brasileira" (01) cujo objetivo era efetuar uma sondagem aplicada a contribuintes representativos do setor econômico brasileiro para identificar os problemas decorrentes do processo de obtenção de Certidão de Regularidade Fiscal. Paradoxalmente, identificou-se que, para a maioria do setor empresarial (87% em 2006 e 77% em 2008), a referida certidão é, por um lado, um instrumento necessário ao bom desenvolvimento dos negócios, mas, por outro, atravanca ou retarda a realização de negócios (conforme afirmaram 92,6% das empresas em 2006 e 81% em 2008).
Diante deste cenário, diversos grupos de estudo vêm sendo organizados(02) para promover o debate entre representantes dos setores público e privado com vistas a identificar os problemas fundamentais envolvidos no processo de obtenção de Certidão de Regularidade Fiscal, as possíveis propostas para a sua superação e, também, as medidas que já vêm sendo adotadas pelas autoridades públicas neste sentido.
A contradição apontada no estudo da PWC nos revela duas facetas da figura da certidão de regularidade fiscal no ambiente corporativo brasileiro. Por um lado, há o interesse público na existência da referida certidão em face da segurança que ela propicia aos agentes privados na realização de negócios, reduzindo custos de transação decorrentes das incertezas geradas pelos riscos oriundos de elevados passivos tributários exigíveis. No tocante ao tema das licitações, observamos que a exigência de certidão representa uma medida de garantia de condições paritárias de competitividade entre os concorrentes. Há, também, o interesse público de proteger a arrecadação fiscal mediante a indução do comportamento do contribuinte no sentido de manter a sua regularidade fiscal.
Em sentido contrário, o processo de obtenção das certidões de regularidade fiscal tem se mostrado um elevado custo às empresas que precisam renová-la devido às dificuldades operacionais enfrentadas junto às repartições fiscais competentes. Tais entraves podem ser constatados na prática de médias e grandes empresas que, frequentemente, necessitam renovar as suas certidões para participar de diversos atos negociais envolvendo particulares e, sobretudo, o setor público, e.g. licitações, obtenção de financiamentos e benefícios fiscais.
O nosso propósito, neste breve artigo, é justamente discutir em que medida os problemas identificados na prática, demonstrados através do estudo realizado pela PWC, podem assumir o caráter de sanção política ao contribuinte, compelindo-o a regularizar a sua situação fiscal sob pena de ter um negócio inviabilizado, fato que representaria uma violação do princípio constitucional da livre iniciativa e do exercício profissional, bem como um entrave ao desenvolvimento nacional. Além disso, ao final do presente estudo, nos propomos a contribuir para o debate sobre o tema, elencando possíveis alternativas que, a nosso ver, poderiam contribuir positivamente para a superação dos problemas identificados no estudo da PriceWaterhouseCoopers.
2 - Certidão de regularidade fiscal: Conteúdo, procedimento e efeitos
O Código Tributário Nacional tratou em seu Título IV da Administração Tributária, tendo dedicado o seu terceiro capítulo (artigos 205 a 208) a regular o que chamou de "Certidões Negativas", dispondo sobre o seu conteúdo, procedimento e efeitos, aspectos estes que serão analisados ao longo do trabalho.
O direito de obter certidões em repartições públicas para o exercício de um direito ou para o esclarecimento de situações de interesse pessoal, independentemente do pagamento de taxas, é um direito individual, conforme determinado no artigo 5º, inciso XXXIV, alínea b, da Constituição Federal. Isto quer dizer que o Poder Público não pode se furtar ao dever de "certificar" a veracidade de uma dada situação acerca do contribuinte, da qual ele (Estado) tem conhecimento. No caso da Certidão de Regularidade Fiscal (CRF), o exercício desse direito por parte do contribuinte visa obter uma prova que ateste a inexistência, em seu nome, de obrigações tributárias exigíveis e não pagas. Para atender a solicitação do contribuinte, o órgão fiscal competente da administração dos tributos em relação aos quais se pretende provar a inexistência de débitos exigíveis deverá analisar toda a documentação que possui em seu banco de dados acerca do contribuinte, para com isso poder emitir o documento requerido.(03)
A Certidão expedida pelo Fisco deverá conter todas as informações necessárias à identificação do contribuinte, domicílio fiscal e ramo de negócio ou atividade, bem como indicar o período a que se refere o pedido. Em seu bojo, constará atestado de que não há débitos exigíveis pela Fazenda Pública em face do contribuinte, ocasião em que teremos uma Certidão Negativa de Débitos (CND), ou que apesar de existirem, estão eles com sua exigibilidade suspensa, quando estaremos diante de uma Certidão Positiva com Efeitos de Negativa (CPEN).
Com relação ao procedimento para a obtenção da CRF, este será iniciado mediante requerimento do interessado, uma vez que a certidão é documento necessário para a prática de diversos atos jurídicos corriqueiros no mundo negocial, tais como a participação em licitações, requerimento de financiamento perante instituições financeiras, direito à obtenção de benefícios fiscais, entre outros.
Conforme determina o Código Tributário Nacional, a Certidão de Regularidade Fiscal deverá ser fornecida dentro de 10 (dez) dias da data do protocolo do requerimento na repartição. No entanto, a prática demonstra que diversos são os entraves enfrentados pelo contribuinte ao tentar regularizar as suas pendências fiscais devido a diversas dificuldades encontradas juntos às repartições públicas das administrações fiscais. Tais entraves serão analisados, em maiores detalhes, na seção seguinte.
Diante da importância desse documento para a atividade empresarial, dispunha o artigo 196 do Projeto de Código Tributário Nacional (Projeto de Lei nº 4.834/54) que não sendo expedida a certidão negativa no prazo fixado na legislação tributária, a segunda via do requerimento da Certidão Negativa protocolada perante o órgão fiscal supriria a prova da quitação dos tributos nela mencionados, exclusivamente para os efeitos para os quais essa prova fosse exigida. Ao fazermos menção a tal dispositivo, que findou por não integrar o texto do CTN, queremos evidenciar a necessidade de que o contribuinte veja-se protegido de alguma forma contra a morosidade excessiva - advinda da existência de entraves burocráticos das repartições fiscais - no fornecimento desse documento, sobretudo diante da implantação do Sistema Público de Escrituração Digital, por meio do qual o Fisco tem acesso amplo e em tempo real às operações praticadas pelo contribuinte.
Atualmente, a CRF tem o condão de atestar a inexistência de débitos exigíveis em nome do contribuinte; esse é o efeito lógico decorrente da emissão de uma Certidão de Regularidade Fiscal, no entanto, nada impede que no futuro sejam apurados débitos mesmo anteriores à emissão da Certidão, o que de certa forma é um contrassenso e causa insegurança jurídica no meio negocial. O Projeto do Código Tributário Nacional trouxe em seu texto outro dispositivo que, apesar de também não ter constado na redação final, merece nossa atenção para que possamos refletir criticamente sobre os efeitos advindos com a expedição da CRF. No seu artigo 198, determinava-se que a certidão negativa regularmente expedida tem efeito liberatório quanto a todos os créditos relativos aos tributos e ao contribuinte a que se refira, em relação ao período anterior à data do requerimento, excetuando-se apenas a certidão negativa obtida mediante dolo, fraude ou simulação do requerente ou de terceiro a quem aproveite. Com isso, buscava-se evitar os efeitos danosos sofridos pelo contribuinte com a expedição extemporânea da certidão.
Por fim, temos que a Certidão de Regularidade Fiscal expedida com dolo ou fraude, que contenha erro contra a Fazenda Pública, responsabiliza pessoalmente o funcionário que a expedir, pelo crédito tributário e juros de mora acrescidos, o que não exclui a sua responsabilidade criminal e funcional que no caso couber (cf. art. 208 do CTN).
3 - Certidão de Regularidade Fiscal e direitos fundamentais
A obtenção de Certidões de Regularidade Fiscal - tanto a Certidão Negativa de Débitos (CND) quanto a Certidão Positiva com Efeitos de Negativa (CPEN) - representa um direito fundamental do contribuinte previsto no art. 5º, inciso XXXIV, alínea b da Constituição Federal conforme adiantamos acima. É notável o aumento progressivo da exigência de certidões de regularidade fiscal para a prática de atos negociais, o que envolve desde a participação em contratações com a Administração Pública em licitações até a concessão de benefícios fiscais junto às repartições fiscais.
Por um lado, a existência do instituto da Certidão de Regularidade Fiscal justifica-se em virtude da necessidade de se ter segurança em diversas negociações realizadas envolvendo tanto particulares quanto o setor público. Trata-se da segurança que a parte contratante tem no sentido de que a outra parte tenha plena capacidade de cumprir com a obrigação pactuada, excluindo-se eventual risco falimentar oriundo do seu passivo tributário. Além disso, deve-se ressaltar o papel das CRFs na garantia de condições de maior igualdade de competição nas licitações públicas pois a eventual omissão de tributos por parte de um dos competidores pode representar uma importante vantagem competitiva advinda da redução de preços ofertados o que, em última instância, poderia determinar a sua vitória no processo licitatório.
Por outro lado, a exigência de certidões de regularidade fiscal tem ensejado muitos questionamentos sobre a sua possível incompatibilidade com o exercício de direitos fundamentais associados, principalmente, ao direito de livre exercício profissional (previsto no artigo 5º, inciso XIII, da Constituição Federal) e de livre iniciativa (art. 170 da Constituição Federal). Para o Professor Hugo de Brito Machado (04), por exemplo, a ilicitude de não pagar os tributos devidos não exclui o direito de exercer a atividade econômica e profissional, pois estas últimas são garantias constitucionais, cabendo ao fisco constituir e cobrar o crédito tributário mediante ação de execução. Observa-se que, para o referido professor, os direitos à livre iniciativa e a ao exercício profissional não comportam restrições constitucionais de modo que seria inconstitucional qualquer condicionamento do exercício dos referidos direitos, inclusive para a prática de atos negociais, através da exigência de CRFs.
Neste sentido, identificamos a existência de questionamentos constitucionais sobre a legitimidade da exigência de CRF na prática de atos negociais uma vez que diversos foram os condicionamentos criados por leis e, até mesmo, por dispositivos infralegais. Tais condicionamentos ensejaram a propositura de ações judiciais questionando a constitucionalidade dos dispositivos que veiculavam tal exigência. Em vista das ações propostas, os Tribunais Regionais Federais (TRF) de distintas regiões fiscais, bem como o Supremo Tribunal Federal (STF), firmaram jurisprudência(05) no sentido de que a exigência da quitação do crédito tributário através de normas enviesadas a constranger o contribuinte, por vias oblíquas, ao recolhimento do crédito tributário constituía imposição de sanção política (indireta), devendo ser declarada inconstitucional. Além disso, o STF possui diversas súmulas que demonstram a evolução jurisprudencial da repressão às sanções políticas (06). A evolução do tema tem demonstrado, portanto, um movimento de combate das instâncias judiciais, ao longo do tempo, à figura das obrigações acessórias instituídas com o objetivo de constranger o contribuinte ao pagamento de tributos através de vias oblíquas.
As sanções políticas implicam diversas afrontas a direitos e garantias constitucionais, tais como: (i) o devido processo legal substantivo, na medida em que institui a cobrança de forma oblíqua de coação e indução ao pagamento, descartando-se os meios de cobrança previstos em lei (ação de execução fiscal); (ii) direito fundamental ao livre exercício profissional; e (iii) direito de exercício de atividade econômica lícita e livre iniciativa. Deve-se chamar atenção, ainda, para os entraves apresentados por algumas modalidades de sanções políticas ao controle de validade tanto do crédito tributário envolvido quanto da própria sanção em si.
O interesse eminentemente de se ter segurança de relações negociais - e igualdade de condições concorrenciais em licitações - justifica a limitação parcial dos direitos fundamentais mencionados. Porém, de acordo com a ADIN 173-6 e 394, as restrições impostas ao exercício profissional e à livre iniciativa são admitidas apenas caso sejam atendidos os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, sob risco de inviabilizar, em última instância, a própria existência da empresa ou o exercício da atividade profissional.
Conforme observamos, as sanções políticas previstas em lei são combatidas pelo STF através do controle difuso e concentrado de constitucionalidade. No entanto, o presente artigo visa chamar atenção para a ocorrência de abusos no processo de obtenção de CRFs. Há, neste sentido, outra dimensão que precisa ser analisada para identificarmos em que medida a exigência de certidões de regularidade fiscal não configura a imposição de uma sanção política; trata-se de dimensão da realidade prática.
Apesar do controle exercido pela esfera judicial, não é incomum observarmos problemas práticos no processo de obtenção de certidões que dificultam, em muito, a sua renovação rápida, e acabam prejudicando algumas operações praticadas pelos contribuintes. A partir do estudo realizado pela PWC e através de recentes entrevistas realizadas pelo Núcleo de Estudos Fiscais da Fundação Getúlio Vargas (NEF-FGV), podemos constatar que os problemas práticos apontados são, fundamentalmente, de duas naturezas: (I) problemas quanto às regras atuais relativas ao procedimento de renovação; e (II) problemas de cruzamento de dados nos sistemas informatizados dos Fiscos, especialmente da Receita Federal do Brasil (RFB).
A primeira ordem de problemas, relativa aos procedimentos previstos para a renovação de certidões de regularidade fiscal, compreende: (i) dificuldades relacionadas à inexistência de uma data limite para limitar o número de pendências da pessoa em seu "conta-corrente"; (ii) morosidade no processo de análise de alguns pedidos; e (iii) falta de uniformização de critérios adotados por cada uma das autoridades em suas respectivas regiões de jurisdição.
A segunda ordem de problemas, relativa ao cruzamento de dados nos sistemas informatizados dos Fiscos, compreende: (i) a morosidade envolvida na baixa dos débitos já quitados (período muito longo entre o pagamento e a baixa efetiva do débito); (ii) dificuldades envolvidas no cruzamento de dados de declarações de compensação transmitidas; (iii) retorno à lista de pendências de débitos já baixados anteriormente; e (iv) manutenção de débitos impeditivos de valores ínfimos (abaixo de R$ 10,00) os quais ensejam problemas relativos ao reconhecimento do seu pagamento através de Documento da Arrecadação Federal (DARF).
Aos problemas mencionados acima, somam-se, ainda, a falta de treinamento de alguns funcionários das repartições fiscais, especialmente, em relação às grandes empresas, bem como a qualidade do atendimento dado ao contribuinte que, por vezes, não possui uma orientação satisfatória para a regularização das suas pendências fiscais impeditivas à renovação. Na última versão do estudo apresentado pela PWC (07), identificou-se que há uma percepção majoritária dos contribuintes no sentido de que a RFB não possui a quantidade adequada de profissionais para atender satisfatoriamente a demanda por certidões, bem como não há boa vontade por parte dos funcionários em ajudar o contribuinte que quer regularizar a sua situação fiscal.
A informatização dos sistemas de controle e de cruzamento de dados - utilizados, especialmente, pela RFB - tem gerado dificuldades ao processo de obtenção de CRFs uma vez que, em muitos casos, os sistemas acabam se atendo a detalhes extremamente formais envolvidos no preenchimento das declarações fiscais (DCTF, DCOMP, DIPJ, etc), fazendo com que equívocos que poderiam ser facilmente evitados, se uma autoridade fiscal propriamente analisasse a documentação, persistam e atravanquem o processo de obtenção. Não é incomum, na prática da advocacia tributária, observarmos casos em que pequenos equívocos cometidos no cruzamento de informações fiscais levam a autuações eletrônicas ou à emissão de despachos decisórios eletrônicos que não homologam ou homologam apenas parcialmente declarações de compensação. Tal fato acaba, em última análise, inchando o contencioso administrativo e judicial.
Evidentemente, há que se considerar que, muitas vezes, o contribuinte possui uma parcela de culpa nas dificuldades enfrentadas quando da renovação das suas CRFs. É o caso, por exemplo, de preenchimento errado de DCTF, transmissão de declaração de compensação com crédito insuficiente, entre outras diversas situações. Além disso, convém ressaltar os importantes avanços que vem sendo apresentados no sentido de superar alguns dos problemas mencionados acima (08), muito embora, em sua maioria, eles ainda sejam comuns na prática.
No entanto, o que buscamos sustentar aqui é que a raiz dos problemas práticos enfrentados no processo de obtenção de certidões é a falta de uma atitude cooperativa entre Fisco e contribuinte, em que, muitas vezes, o formalismo excessivo acaba por prejudicar o contribuinte que deseja regularizar a sua situação fiscal.
Partindo-se do pressuposto de que a Certidão de Regularidade Fiscal é um instrumento necessário para a realização de diversas práticas negociais, a existência dos problemas apontados acima, relacionados ao processo de obtenção de certidão, acaba aproximando-a das feições de uma sanção política que, muito embora não decorra do plano legal, decorre do plano da realidade prática. Isto porque, em decorrência da complexidade do processo e da necessidade urgente na sua obtenção, o contribuinte se vê obrigado a quitar débitos que, por vezes, já haviam sido quitados anteriormente ou mesmo a deixar de discuti-los judicialmente. Com isso, a prática de obtenção de Certidão de Regularidade Fiscal implica o seu afastamento do propósito legítimo de garantia de segurança das relações negociais, aproximando-a das feições de uma verdadeira sanção política.
A seguir, serão propostas algumas medidas práticas que, a nosso ver, poderiam contribuir positivamente na busca de soluções para os problemas apontados.
4 - Pensando soluções viáveis
No tópico anterior apontamos que há, fundamentalmente, dois grandes problemas práticos enfrentados pelos contribuintes no processo de obtenção das suas CRFs, quais sejam: (I) problemas quanto às regras atuais relativas ao procedimento de renovação; e (II) problemas de cruzamento de dados nos sistemas informatizados dos Fiscos. Cada um dos macroproblemas apontados acima comporta diversas dimensões conforme descrito. Passemos a refletir sobre as possíveis alternativas que poderiam ser objeto de debate na busca pela correção de cada uma das diferentes dimensões mencionadas.
4.1 - Problemas quanto às regras atuais relativas ao procedimento de renovação
Com relação às dificuldades identificadas no procedimento de renovação de CRFs (I), vejam-se abaixo a indicação da dimensão do problema considerado e as possíveis alternativas que nós propomos para debate.
4.1.1 - Dificuldades relacionadas à inexistência de uma data limite para limitar o número de pendências da pessoa jurídica em seu "conta-corrente"
Por que a questão da inexistência de data limite para limitar o número de pendências é um problema tão relevante para o contribuinte? Imaginemos que o contribuinte deseje renovar a sua CRF para a prática de determinado ato negocial. Neste sentido, o contribuinte deseja efetuar o protocolo do seu pedido de emissão de CRF no dia 09/08/2011 (terça-feira), estando, no dia 08/08/2011 (segunda-feira), munido de toda a documentação necessária para a comprovação da sua situação de plena regularidade fiscal. Ocorre que, com certa frequência, sobretudo nas empresas de grande porte, na situação descrita acima, ao tentar efetuar o protocolo do pedido de emissão de CRF junto à repartição fiscal competente, o contribuinte de boa-fé se depare com novos débitos que ingressaram em seu "conta-corrente" no dia 09/08/2011 (terça-feira) e que, portanto, não eram exigíveis no dia anterior (08/08/2011). Tal fato ocorre, pois, a data-base considerada pela autoridade fiscal para a análise do dossiê que acompanha o pedido de emissão de CRF é o dia da sua apresentação junto à repartição fiscal (dia do protocolo).
Note-se que o cenário descrito acima, que é muito comum, leva a um "ciclo vicioso" em que o contribuinte se vê, permanentemente, em um processo de adivinhação das pendências que poderão lhe obstar a renovação da sua CRF. Este problema é reconhecido por parte das autoridades fiscais que, informalmente, vêm admitindo a recepção de documentação comprobatória adicional durante o prazo de análise do pedido de emissão de CRF, ou seja, admite-se a apresentação de documentação adicional durante o prazo de 10 dias para análise do pedido, conforme previsto no artigo 205, parágrafo único do CTN.
Neste sentido, muito viria a colaborar para o aperfeiçoamento do processo de obtenção de CRF se houvesse a regulamentação desta prática que já vem sendo adotada informalmente por determinadas repartições fiscais, tendo-se em vista a situação apresentada acima. Por óbvio, a institucionalização desta prática somente viria a privilegiar os contribuintes de boa-fé e não aqueles que, no dia de apresentação do pedido, não foram diligentes no sentido de possuir a documentação comprobatória de regularidade de todos os débitos conhecidos até o dia anterior ao protocolo (08/08/2011 no exemplo acima).
4.1.2 - Morosidade no processo de análise de alguns pedidos
Não obstante o prazo de 10 dias para a emissão de CRFs previsto no artigo 205, parágrafo único do CTN, corriqueiramente as repartições fiscais desrespeitam o referido prazo frustrando expectativas legítimas do contribuinte. Este é um problema que gera insegurança jurídica ao contribuinte que, na dependência das referidas certidões, deixa de realizar negócios em vista da indeterminação do tempo de análise do pedido formulado.
Note-se que hodiernamente o desrespeito ao prazo mencionado não implica qualquer consequência para as autoridades fiscais, enquanto que o contribuinte suporta o ônus do atraso integralmente. Veja-se que esta situação contradiz o princípio da eficiência administrativa previsto no caput do artigo 37 da Constituição Federal. Os efeitos negativos suportados pelo contribuinte com a morosidade da resposta da Administração não passaram despercebidos da Comissão que elaborou o Código Tributário Nacional de 1966, tendo sido discutida naquela ocasião a possibilidade de, na ausência de resposta (favorável ou não) dentro do prazo de 10 (dez) dias, ser possível a utilização da segunda via do pedido protocolado como instrumento a servir de comprovação para todos os fins aos quais as CRFs se destinam. Vale destacar que não estamos defendendo a adoção da mesma medida cogitada na discussão que antecedeu a criação do CTN; propomos tão somente uma reflexão mais aprofundada de mecanismos institucionais indutores de eficiência na Administração Tributária.
Ademais, o treinamento e a capacitação dos profissionais das repartições fiscais traria maior eficiência para a Administração Tributária no Brasil, não apenas no que tange ao alcance de metas de arrecadação, mas também quanto à garantia de padrões elevados de qualidade na prestação de serviços públicos essenciais à realização de atos negociais, inclusive atos que envolvam outros órgãos que compõem a própria Administração Pública, e.g. licitação.
4.1.3 - Falta de uniformização de critérios adotados por cada uma das autoridades em suas respectivas regiões fiscais
Em relação ao problema da falta de uniformização dos critérios adotados pelas autoridades fiscais, não resta outra alternativa senão a criação de mecanismos institucionais de troca de informações visando a padronização das regras relativas ao processo de emissão de CRFs. Neste sentido, o ideal é que o procedimento de obtenção de CRFs seja uniforme e padronizado em relação a todas as espécies tributárias a cargo das três esferas federativas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
4.2 - Problemas de cruzamento de dados nos sistemas informatizados dos fiscos
Quanto às dificuldades identificadas no cruzamento de dados nos sistemas informatizados dos fiscos (II), vejam-se abaixo a indicação dos entraves que decorrem do referido problema bem como as possíveis alternativas propostas sugeridas para superá-los.
4.2.1 - A morosidade envolvida na baixa dos débitos já quitados (período muito longo entre o pagamento e a baixa efetiva do débito)
Trata-se de um problema decorrente do fenômeno da informatização dos sistemas de controle dos Fiscos das diferentes unidades federativas. Neste sentido, a principal alternativa que poderia ser proposta é o aprimoramento dos sistemas informatizados utilizados para o controle de débitos fiscais recolhidos pelo contribuinte, principalmente no que tange aos débitos federais pagos através de Documento de Arrecadação de Receitas Federais (DARF).
4.2.2 - Dificuldades envolvidas no cruzamento de dados de declarações de compensação transmitidas
O CTN prevê, em seu artigo 156, diversas hipóteses de extinção do crédito tributário, o que inclui não apenas o seu pagamento como também a compensação tributária, dentre outras hipóteses. Atualmente, a compensação tributária dos débitos tributários federais vencidos ou vincendos é feita nos termos da Instrução Normativa RFB nº 900/2008 através da transmissão eletrônica de Declaração de Compensação (DCOMP). No âmbito federal, o contribuinte deve preencher a sua Declaração de Contribuições e Tributos Federais (DCTF) de modo a "espelhar" a forma pela qual foi extinta o débito fiscal ali declarado. Neste sentido, as informações presentes na DCOMP devem estar em perfeita consonância com as informações presentes em sua DCTF de modo a possibilitar o cruzamento perfeito de informações fiscais nos sistemas da RFB. Qualquer erro de informação implica a não admissão ou, em alguns casos previstos na IN RFB nº 900/2008, a não homologação da DCOMP transmitida, não obstante o contribuinte possua direito creditório suficiente para compensar o débito fiscal.
A ocorrência de erro formal de preenchimento em declarações fiscais gera nova pendência fiscal junto ao "conta-corrente" retardando e dificultando o processo de renovação de CRFs do contribuinte.
Neste contexto, além do problema citado em epígrafe decorrer da necessidade de aprimoramento dos sistemas informatizados usados pelo Fisco - em relação ao qual se aplicam as mesmas observações feitas no item precedente - há uma medida complementar que poderia ser ponderada no presente caso; trata-se da revisão do diagnóstico oriundo do cruzamento das informações fiscais por uma autoridade fiscal propriamente para se verificar a procedência do diagnóstico de incompatibilidade de informações apontado por sistemas informatizados que, logicamente, possui suas limitações. Com isso, seria possível evitar o início de uma nova lide, sobrecarregando, ainda mais, o processo administrativo fiscal e as instâncias judiciais.
4.2.3 - Retorno à lista de pendências de débitos já baixados anteriormente
Assim como o problema apontado no item 4.2.1, o retorno à lista de pendências de débitos já regularizados pelo contribuinte, e baixados pela própria Receita, mostra-se um problema corriqueiro, que revela a necessidade de aperfeiçoamento dos sistemas de informática da Receita, e, principalmente, da adoção de uma postura ativa da autoridade fiscal no sentido de resolver esse tipo de dificuldade.
Na pesquisa elaborada pela PWC em 2008, este foi o item tido como mais problemático na opinião de 49% dos entrevistados, no que se refere aos problemas mais frequentes que ocorrem em decorrência dos sistemas informatizados da RFB. Veja-se a insegurança que isso gera para o contribuinte, que ainda precisa arcar com o custo de enviar uma pessoa de seu quadro de funcionários em diligência até o órgão fiscal para resolver a pendência, o que poderia ser facilmente solucionado de ofício pela própria autoridade fiscal.
4.2.4 - Manutenção de débitos impeditivos de valores ínfimos (abaixo de R$ 10,00)
Por fim, temos um último entrave apontado pelos contribuintes que buscam regularizar sua situação fiscal: a impossibilidade de emissão de DARF em valor inferior a R$ 10,00 (dez reais). Tal situação decorre de uma determinação da Lei nº 9.430/96, que em seu artigo 68 veda "a utilização de Documento de Arrecadação de Receitas Federais para o pagamento de tributos e contribuições de valor inferior a R$ 10,00 (dez reais)". O parágrafo primeiro do mesmo artigo até trouxe uma possível solução para o problema, determinando que "o imposto ou contribuição administrado pela Receita Federal do Brasil-RFB (antiga Secretaria da Receita Federal), arrecadado sob um determinado código de receita, que, no período de apuração, resultar inferior a R$ 10,00 (dez reais), deverá ser adicionado ao imposto ou contribuição de mesmo código, correspondente aos períodos subsequentes, até que o total seja igual ou superior a R$ 10,00 (dez reais), quando, então, será pago ou recolhido no prazo estabelecido na legislação para este último período de apuração". No entanto, verifica-se na prática que o sistema de informática da RFB insiste em descumprir o disposto no parágrafo 1º, registrando débitos inferiores a R$ 10,00 (dez reais) no conta-corrente dos contribuintes, inviabilizando, com isso, o fornecimento de Certidão de Regularidade Fiscal.
Este é mais um exemplo da necessidade de mudança de postura dos agentes fiscais, no sentido de resolver de ofício problemas decorrentes de ineficiências dos seus sistemas informatizados.
5- Conclusões
O presente estudo tomou por foco de análise problemas ocorridos na prática do processo de obtenção das Certidões de Regularidade Fiscal detectados por meio de pesquisas empíricas realizadas pela PWC e pelo Núcleo de Estudos Fiscais da Fundação Getúlio Vargas (NEF-FGV), que findam por desviar a finalidade para a qual este instrumento foi criado, tornando-o uma espécie de sanção política.
Detectou-se que as dificuldades para a obtenção de CRF giram em torno basicamente de duas grandes questões: (I) problemas quanto às regras atuais relativas ao procedimento de renovação; e (II) problemas de cruzamento de dados nos sistemas informatizados dos Fiscos, especialmente da Receita Federal do Brasil.
Foram abordados problemas específicos decorrentes de cada uma dessas questões, aos quais buscamos contribuir expondo reflexões acerca de possíveis soluções capazes de senão resolver, ao menos atenuar o problema. Com relação a primeira ordem de problemas, analisamos as (i) dificuldades relacionadas à inexistência de uma data limite para limitar o número de pendências da pessoa em seu "conta-corrente"; (ii) morosidade no processo de análise de alguns pedidos; e (iii) falta de uniformização de critérios adotados por cada uma das autoridades em suas respectivas regiões de jurisdição. No que tange a segunda ordem de problemas, debatemos acerca da (i) a morosidade envolvida na baixa dos débitos já quitados (período muito longo entre o pagamento e a baixa efetiva do débito); (ii) dificuldades envolvidas no cruzamento de dados de declarações de compensação transmitidas; (iii) retorno à lista de pendências de débitos já baixados anteriormente; e (iv) manutenção de débitos impeditivos de valores ínfimos (abaixo de R$ 10,00) os quais ensejam problemas relativos ao reconhecimento do seu pagamento através de Documento da Arrecadação Federal (DARF).
Por fim, entendemos que a existência dos problemas apontados acima, relacionados ao processo de obtenção de certidão, acaba aproximando-a das feições de uma verdadeira sanção política que, muito embora não decorra do plano legal, decorre do plano da realidade prática. Isto porque, em decorrência da complexidade do processo e da necessidade urgente na sua obtenção, o contribuinte se vê obrigado a quitar débitos que, por vezes, já haviam sido quitados anteriormente ou mesmo a deixar de discuti-los judicialmente. Com isso, a prática de obtenção de Certidão de Regularidade Fiscal implica o seu afastamento do propósito legítimo de garantia de segurança das relações negociais, aproximando-a das feições de uma verdadeira sanção política.
6 - Referências bibliográficas
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário, Linguagem e Método. São Paulo: Noeses, 2009.
MACHADO, Hugo de Brito (Coord.). Certidões Negativas e Direitos Fundamentais do Contribuinte. Co-edição Editora Dialética e ICET. São Paulo e Fortaleza. 2007.
MINISTÉRIO DA FAZENDA. Trabalhos da Comissão Especial do Código Tributário Nacional. Rio de Janeiro, 1954.
PRICEWATERHOUSECOOPERS. "O processo de obtenção de certidões negativas e os impactos na atividade empresarial brasileira". 2009. (versão atualizada com os resultados das pesquisas de 2008). Pág. 12. Disponível em: http://www.pwc.com/br/pt/publicacoes/assets/folder-cnd-09.pdf.
TOMÉ, Fabiana Del Padre. A Prova no Direito Tributário. São Paulo: Noeses, 2005.
Notas
(01) PriceWaterHouseCoopers. "O processo de obtenção de certidões negativas e os impactos na atividade empresarial brasileira". 2009 (versão atualizada com os resultados das pesquisas de 2008). Disponível em: http://www.pwc.com/br/pt/publicacoes/assets/folder-cnd-09.pdf.
(02) Entre eles, destaca-se o Núcleo de Estudos Fiscais da Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas (NEF-Direito GV) que possui, atualmente, uma linha de pesquisa específica destinada a debater o tema. O assunto foi debatido, inclusive, no I Workshop de Pesquisa realizado pelo NEF em 2011 onde contou com a presente de representantes do setor público, bem como de Elidie Palma Bifano e Luciana Aguiar, responsáveis pela organização do referido estudo.
(03) Toda essa documentação presente nos bancos de dados do órgão fiscal, que relata por meio de linguagem jurídica própria a ocorrência ou não de um evento (o pagamento do tributo), consiste num conjunto de provas, com base no qual o agente fiscal deverá se pautar para a expedição da Certidão de Regularidade Fiscal. Esta, uma vez produzida por agente competente, segundo procedimento previsto em Lei, passará a funcionar também como uma prova, na qual estarão compiladas as informações acerca da regularidade fiscal do contribuinte. Será, conforme expressão utilizada por Fabiana Del Padre Tomé, uma "prova da prova", em virtude do caráter auto-referencial que envolve a linguagem, já que para a expedição da Certidão o Fisco parte de uma linguagem-objeto (conjunto de provas disponível no seu banco de dados) para uma linguagem de sobrenível (Certidão de Regularidade Fiscal - CRF), que funciona como uma metalinguagem daquela, atestando a veracidade das informações nela contida.
(04) MACHADO, Hugo de Brito, Exigência de Certidões Negativas e Direitos Fundamentais do Contribuinte in MACHADO, Hugo de Brito (Coord.) Certidões Negativas e Direitos Fundamentais do Contribuinte. Co-edição Editora Dialética e ICET. São Paulo e Fortaleza. 2007. Pág. 316 a 347.
(05) Neste sentido, veja-se: STF - Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 394, Ministro Relator Joaquim Barbosa, DJ 20.03.2009; TRF1 - Apelação em Mandado de Segurança nº 199601339655, 03/12/2003; TRF2 - Apelação em Mandado de Segurança nº 9802153559, 24/08/1998; TRF5 - Apelação em Mandado de Segurança nº 200381000131486, 31/05/2007; TRF5 - Apelação em Mandado de Segurança nº 200385000072284, 10/01/2006.
(06) Súmulas nº 70, 323 e 547 do STF.
(07) PriceWaterHouseCoopers. "O processo de obtenção de certidões negativas e os impactos na atividade empresarial brasileira". 2009 (versão atualizada com os resultados das pesquisas de 2008). Pág. 11. Disponível em: http://www.pwc.com/br/pt/publicacoes/assets/folder-cnd-09.pdf.
(08) Veja-se, neste sentido: PriceWaterHouseCoopers. "O processo de obtenção de certidões negativas e os impactos na atividade empresarial brasileira". 2009. (versão atualizada com os resultados das pesquisas de 2008). Pág. 12. Disponível em: http://www.pwc.com/br/pt/publicacoes/assets/folder-cnd-09.pdf.
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Andressa Guimarães Torquato F. Rêgo* |
Leia o curriculum do(a) autor(a): Andressa Guimarães Torquato F. Rêgo.
Leia o curriculum do(a) autor(a): Roberto Codorniz Leite Pereira .
- Publicado pela FISCOSoft em 24/10/2011
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